Ein Artikel zur Atomenergie für die europäische Verfassung

BEGRÜNDUNG

Allgemeine Begründung

Die Notwendigkeit der Auflösung des EURATOM-Vertrages wurde unter anderem von der Organisation Friends of the Earth bereits hinreichend begründet. Andeutungsweise soll lediglich auf die Unvereinbarkeit der Förderung der Atomindustrie mit den wettbewerbsrechtlichen Grundsätzen der Europäischen Union verwiesen werden.

Der Artikel zur Atomenergie soll innerhalb des Titels zur Umweltpolitik eingefügt werden, weil die primäre Zielbestimmung im Schutz der Bevölkerung und der Umwelt liegt. Die entsprechenden Bestimmungen des EG-Vertrages finden sich im Titel zur Umweltpolitik. Zudem knüpft der vorgeschlagene Artikel zur Atomenergie in seinen Zielen und Grundsätzen an die entsprechenden Klauseln der Artikel zur Umweltpolitik an. Auf einen eigenen Titel zur Atomenergie wurde verzichtet, weil die Mehrheit der Mitgliedstaaten langfristig auf die Nutzung der Atomenergie verzichten möchte und insofern keine langfristige Politik der EU zur Atomenergie begründet werden soll. Die einzelnen Vorschläge für den Artikel zur Atomenergie knüpfen an die Grundsätze und Ziele der EU an, wie sie im EU? und im EG-Vertrag niedergelegt sind und im Rahmen des Konvents diskutiert werden.

Die Europäische Union ist gemäß Art. 3 EU-Vertrag zur Kohärenz ihrer Politik verpflichtet. Eine Beibehaltung des EURATOM-Vertrages als "Sonderrecht" für einen einzelnen Wirtschaftszweig, welches in vielfacher Hinsicht mit dem allgemeinen Europarecht unvereinbar ist, widerspräche dem Grundsatz der Kohärenz.

(1) Die Europäische Union verfolgt im Bereich der Atomenergie die nachstehenden Ziele:

• Schutz von Umwelt, Leben, Gesundheit und Sachgütern vor den Gefahren der Atomenergie, vor der schädlichen Wirkung radioaktiver Isotope und vor ionisierender Strahlung;

  Der Schutz von Leben und Gesundheit, z.T. auch der Schutz der Umwelt und von Sachgütern, ist allgemein in Verfassungen, Gesetzen und Verträgen sowie in der höchstrichterlichen Rechtsprechung das erstrangige Ziel. Beim Schutz von Leben und Gesundheit handelt es sich nach allgemeiner Auffassung um die höchsten Rechtsgüter.

Der vorgeschlagene Wortlaut orientiert sich an der Zweckbestimmung des deutschen Atomgesetzes, welches nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kalkar) in erster Linie ein Schutzgesetz ist.

Der Schutz von Leben und Gesundheit sowie der Umwelt und der Schutz von Eigentum ist nicht nur im deutschen Grundgesetz festgeschrieben.

Im EU-Konvent zeichnet sich ab, dass die Grundrechtscharta in die Europäische Verfassung integriert werden soll. In den Artikeln 1-3 der Charta sind der Schutz von Menschenwürde, des Lebens und der Gesundheit ebenso als höchstrangige Güter niedergelegt.

Auch die allgemeine Zielbestimmung der EU gemäß EU? und EG-Vertrag zielt auf den Schutz der Umwelt, auf die Verbesserung der Umweltqualität sowie auf eine nachhaltige Entwicklung ab. Der Umweltschutz ist gemäß Artikel 6 EG-Vertrag sogar eine hervorgehobene Querschnittsaufgabe der Europäischen Union, die in allen übrigen Politikbereichen zu berücksichtigen ist.

• Ausgleich der durch die Atomenergie und durch radioaktive Isotope verursachten Schäden;

  Die Haftung für Schäden durch die Nutzung der Atomenergie ist ein Grundsatz des internationalen Atomrechts (u.a. Pariser Übereinkommen). Auch im deutschen Atomgesetz wird beispielsweise dem Ausgleich von Schäden, der Haftung und der erforderlichen Deckungsvorsorge breiter Raum gegeben.

• Verbot der Förderung und unverzüglicher Ausstieg aus der Nutzung der Atomenergie zu gewerblichen Zwecken zum schnellstmöglichen Zeitpunkt.

Die Zielbestimmung eines unverzüglichen Ausstiegs aus der Atomenergie ergibt sich aus der Unbeherrschbarkeit dieser Technologie. Offizielle Studien wie die "Deutsche Risiskostudie Kernkraftwerke - Phase B" haben gezeigt, dass es auch in Atomkraftwerken mit westlichem Sicherheitsniveau zu schweren Kernschmelzunfällen mit massiven und grenzüberschreitenden Freisetzungen kommen kann. Diese Gefahr zeigt sich auch in den zahlreichen, z.T. schwerwiegenden Störfällen mit Ereignissen wie Wasserstoffexplosionen im kernnahen Bereich.

Eine derartige Gefährdung der Bevölkerung ist unvereinbar etwa mit Artikel 174 EG-Vertrag, der auf den Schutz der menschlichen Gesundheit abzielt.

Der EURATOM-Vertrag als "Sondervertrag" der Europäischen Union für einen ganz speziellen Wirtschaftszweig steht mit seinem Förderzweck insofern in klarem Widerspruch zu den allgemeinen Schutzbestimmungen des EU? und des EG-Vertrages.

Der Vorschlag zielt auf eine unverzügliche Stilllegung der Atomkraftwerke und nicht auf einen "geordneten Ausstieg" wie im deutschen Atomgesetz. Der deutsche Weg eines "Ausstiegs" in unbestimmter Zukunft ist nicht zielführend und mit dem Schutzzweck sowohl des deutschen Atomgesetzes als auch mit den Schutzbestimmungen des EG-Vertrages unvereinbar.

• Unterstützung und Förderung internationaler Bemühungen zur Stilllegung von Atomanlagen.

  Der innerhalb der Europäischen Union geltende Schutzstandard hat auch für Maßnahmen der Union auf internationalem Parkett zu gelten.

Diese Klausel knüpft an die umweltpolitische Zielbestimmung gemäß Artikel 174 EG-Vertrag an, in der die "Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler und globaler Umweltprobleme" vorgeschrieben ist.

Die Förderung der Atomenergie in Ländern außerhalb der Europäischen Union etwa durch EURATOM-Kredite verstößt insofern gegen allgemeines EU-Recht.

(2) Ergänzend zu den allgemeinen Grundsätzen der Umweltpolitik basiert die Atomenergie-Politik der Europäischen Union auf den nachstehenden Grundsätzen:

• Vorrang des Schutzes von Umwelt, Leben und Gesundheit vor wirtschaftlichen Interessen;

  Hier sei zunächst auf die Begründung zu Ziel 1 verwiesen. Zudem beruht dieser vorgeschlagene Grundsatz auf der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das in seinem Kalkar-Urteil den Grundsatz errichtete, dass wirtschaftliche Interessen der Atomkraftwerksbetreiber dem Versagen einer Betriebsgenehmigung aus Gründen des Schutzes von Leben und Gesundheit nicht entgegenstehen können. Die Atomindustrie könne sich weder auf das Eigentumsrecht noch auf die Berufsfreiheit berufen.

Da in der Grundrechtscharta, der Schutz von Leben und Gesundheit in vergleichbarer Weise höchstrangige Rechtsgüter sind, ergibt sich eine entsprechende Rangigkeit auch im europäischen Recht. Ebenso folgt aus der Querschnittsklausel zur Berücksichtigung des Umweltschutzes in allen anderen Politikbereichen gemäß Artikel 6 EG-Vertrag, dass nach geltendem europäischem Recht wirtschaftliche Interessen dem Schutz der Umwelt nicht entgegenstehen dürfen.

- Sicherstellung des Betriebs atomarer Anlagen und der sonstigen Handhabung radioaktiver Isotope nach dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik;

Dieser Grundsatz findet sich auf nationaler Ebene beispielsweise im deutschen Atomgesetz und seiner Auslegung durch das Kalkar-Urteil des Bundesverfassungsgerichts wieder.

Im Europarecht resultiert dieser Grundsatz unter anderem aus Artikel 174 Absatz 2 EG-Vertrag, wonach die Umweltpolitik der Union auf ein hohes Schutzniveau abzielt, sowie auf Artikel 174 Absatz 3, wonach in der Umweltpolitik "die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten" berücksichtigt werden müssen.

Beide Bestimmungen ergeben zusammen, dass anhand der verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Standes ein hohes Schutzniveau zu realisieren ist.

• Verpflichtung zum Nachweis der Unschädlichkeit der Nutzung der Atomenergie und von radioaktiven Isotopen durch Hersteller, Betreiber und sonstige Dienstleister;

  Diese Forderung steht in Einklang mit Überlegungen der EU-Kommission im Rahmen des Sechsten Umwelt-Aktionsprogramms, die "Umkehrung des Prinzips der Beweislast" zu einer Leitlinie der Umweltpolitik der EU zu machen.

Der Grundsatz fairer Gerichtsverfahren gemäß Artikel 47 der Grundrechtscharta macht es erforderlich, dass die wirtschaftlich wesentlich potenteren Atomkraftwerksbetreiber die Beweislast zu tragen haben, während der einfache Bürger mit dem bislang erforderlichen Gegenbeweis meist völlig überfordert ist.

Die Forderung nach einer Beweislastumkehr kann sich auch auf den Grundsatz des Verursacherprinzips gemäß Artikel 174 Abs. 2 EG-Vertrag stützen, da nach diesem Grundsatz der Verursacher nachzuweisen hat, dass seine wirtschaftliche Betätigung die Rechte Dritter nicht verletzt - und nicht umgekehrt.

- Verwirklichung des Verursacherprinzips durch unbegrenzte Haftung und Sicherstellung einer risikoadäquaten Deckungsvorsorge durch die Hersteller und Betreiber von Atomanlagen zum vollständigen Ausgleich möglicher Schäden;

Aus dem Verursacherprinzip gemäß Artikel 174 Abs. 2 EG-Vertrag ergibt sich auch die Notwendigkeit einer adäquaten Haftung und tatsächlichen Deckungsvorsorge durch die Hersteller und Betreiber von Atomanlagen.

Das Erfordernis einer risikoadäquaten Deckungsvorsorge ergibt sich auch aus dem Vorsorgeprinzip gemäß Artikel 174 Abs. 2 EG-Vertrag.

- Verwirklichung des Verursacherprinzips durch Anlastung der Kosten für Schutzmaßnahmen, einschließlich von Maßnahmen des Katastrophenschutzes, bei den Betreibern von Anlagen;

Das Verursacherprinzip führt weiterhin zu dem Grundsatz, dass alle Kosten, die zum Schutz der Bevölkerung erforderlich sind, vom Betreiber einer Atomanlage zu tragen sind.

In vergleichbarer Weise begründete beispielsweise auch der deutsche Bundesrat seine Forderung, dass die Kosten der Vorverteilung hochdosierter Jodtabletten als Maßnahme des Katastrophenschutzes den Atomkraftwerksbetreibern in Rechnung zu stellen ist.

- Verwirklichung des Verursacherprinzips durch die Abführung der erforderlichen Mittel für die dauerhaft sichere Entsorgung des Atommülls in nationale Entsorgungsfonds.

Das Verursacherprinzip und das Vorsorgeprinzip begründen weiterhin, dass seitens der Betreiber Vorsorge für die dauerhaft sichere Entsorgung des Atommülls getroffen werden muss.

Die wettbewerbsrechtlichen Grundsätze der Europäischen Union wiederum verbieten es, dass etwa die deutschen Atomkraftwerksbetreiber die steuerfreien Rückstellungsmilliarden als Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Unternehmen nutzen. Diese Auffassung wird auch von der EU-Kommission vertreten.

(3) Mit den Zielen und Grundsätzen der Europäischen Union unvereinbar

• ist die Verwendung spaltbarer Kernbrennstoffe, sofern bei der Gewinnung der Schutz der Umwelt, sowie von Leben und Gesundheit der Beschäftigten und der Bevölkerung nicht gewährleistet ist;

  Die unter anderem in Artikel 11 EU-Vertrag niedergelegten Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union beinhalten u.a. die Wahrung der gemeinsamen Werte in Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

Demgemäß ist beispielsweise der Bezug von Uran aus Australien und Nordamerika, der mit der Verletzung von Menschenrechten und Grundfreiheiten einher geht, nicht vereinbar mit europäischem Recht.

Auch aus der AETR-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, wonach die Gemeinschaft überall dort eine Außenkompetenz hat, wo sie über eine Innenkompetenz verfügt, ist zu folgern, dass die Ziele und Grundsätze der Umweltpolitik der Europäischen Union auch in ihrem Wirken nach außen, also im internationalen Kontext zu gelten haben.

Eine Verletzung von Menschenrechten im Rahmen des Bezugs von Kernbrennstoffen aus dem Ausland steht somit im Widerspruch zu europäischem Recht.

• ist die Produktion radioaktiver Abfälle, sofern keine Methoden und Lagerstätten zur Verfügung stehen, die eine sichere Abschirmung der radioaktiven Isotope und ihrer Strahlung von der Biosphäre dauerhaft garantieren;

  Auf nationaler Ebene verbietet bespielsweise der Nachweltschutz des deutschen Grundgesetzes im Kontext mit dem gebotenen Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit (eigentlich), weiterhin Atommüll zu produzieren, weil kein atomares Endlager zur Verfügung steht. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen der deutschen Bundesregierung kam sogar zu dem Ergebnis, dass aus heutiger wissenschaftlicher Sicht die Errichtung eines sicheren Endlagers für radioaktive Abfälle grundsätzlich nicht realisierbar ist.

Das Ziel der Europäischen Union, ein hohes Maß an Umweltschutz, den Schutz, die Erhaltung und die Verbesserung der Umweltqualität sowie den Schutz der menschlichen Gesundheit zu gewährleisten (Art. 2 sowie Art. 174 EG-Vertrag), verbieten eine Gefährdung der Umwelt wie sie ohne die Verfügbarkeit eines sicheren Endlagers oder sonstiger sicherer Entsorgungsmöglichkeiten gegeben ist.

Die fortgesetzte Atommüllproduktion verstößt insofern gegen europäisches Recht (zu dem wiederum das europäische "Sonderrecht" des EURATOM-Vertrages in Widerspruch steht).

- ist die Verwendung von Entsorgungs-Rückstellungen und sonstigen Mitteln, die dem Zweck der Entsorgung des Atommülls oder dem Schutz vor den Gefahren der Atomenergie dienen, um wirtschaftliche Tätigkeiten außerhalb des Bereichs der Produktion von Atomstrom direkt oder indirekt finanziell zu unterstützen;

Die wettbewerbsrechtlichen Grundsätze der Europäischen Union verbieten es, die steuerbegünstigten sogenannten Atom? oder Entsorgungsrückstellungen zu nutzen, um sich in anderen Wirtschaftszweigen Wettbewerbsvorteile zu verschaffen.

Der mit den Entsorgungsrückstellungen verbundene unlautere Wettbewerb verstößt auch nach Auffassung der EU-Kommission gegen europäisches Recht.

• sind staatliche Beihilfen, Mittel aus Quellen, die von der öffentlichen Hand gefördert oder steuerlich begünstigt werden, und die steuerrechtliche Begünstigung der kommerziellen und nicht-kommerziellen Nutzung und Erforschung der Atomenergie mit Ausnahme der Forschung im Bereich der Entsorgung atomarer Abfälle;

Die Atomenergie befindet sich längst nicht mehr im Stadium der Markteinführung, die eine staatliche bzw. öffentliche Förderung rechtfertigen könnten. Privatwirtschaftliche Unternehmen verdienen vielmehr teilweise viel Geld mit der Produktion von Atomstrom, so dass eine weitere Begünstigung dieses Wirtschaftszweiges allein aus wettbewerbsrechtlichen Gründen längst nicht mehr zu vertreten ist.

Die Unterstützung der kerntechnischen Industrie unter dem Stichwort "Sicherheitstechnische Forschung" verklärt die Tatsache, dass hier ein einzelner Wirtschaftszweig wettbewerbsrechtlich begünstigt wird. Diese sicherheitstechnische Forschung führt in der Praxis ebenso wie der aus sicherheitstechnischen Gründen begründete Technologieexport etwa in Länder Osteuropas einerseits zur Fertigstellung und zur Verlängerung von Betriebszeiten von Atomkraftwerken. Andererseits verhindert sie durch die Stabilisierung der dortigen Atomindustrie häufig die Abschaltung hochgefährlicher Atomanlagen, wie es von der Europäischen Union etwa im Rahmen des Beitrittsprozesses gefordert wird.

Da aus heutiger wissenschaftlicher Sicht nicht absehbar ist, dass die Nutzung der Atomenergie möglich ist, ohne Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu gefährden, ist eine staatliche Forschungsförderung in diesem Bereich mit Artikel 174 EG-Vertrag nicht vereinbar.

• ist die unternehmerische Verflechtung von Unternehmen zur kommerziellen Nutzung der Atomenergie mit sonstigen Energieunternehmen und mit Unternehmen des Transports und der Verteilung von Strom und Wärme;

  Die Wettbewerbspolitik der Europäischen Union zielt sowohl seitens der grundlegenden Verträge als auch auf der Ebene der Rechtsakte im Energiebereich auf eine Trennung der Erzeugung, des Transports und der Verteilung von Energie ab.

Die Quersubventionierung innerhalb der großen Energiekonzerne ist zumindest dann nicht mit europäischem Recht vereinbar, wenn die gleiche Möglichkeit der Quersubventionierung den Stadtwerken streitig gemacht wird (wie es der Fall ist).

• sind Bürgschaften, Kredite und die sonstige Maßnahmen zur Unterstützung des Exports von Atomtechnologie, sofern dies dem Bau oder der Betriebsverlängerung von Atomanlagen dient oder dienen kann.

  Aus den dargelegten wettbewerbsrechtlichen und umweltpolitischen Gründen und aus den dargelegten Grundsätzen für die Außenpolitik der Europäischen Union folgert selbstverständlich auch, dass der Export von Atomtechnologie für den Bau oder die Betriebsverlängerung von Atomanlagen von staatlicher Seite nicht gefördert werden darf.

Die EURATOM-Kredite etwa für die Fertigstellung von Atomkraftwerken in Osteuropa verstoßen insofern gegen allgemeines europäisches Recht.

(4) Das Eigentum von EURATOM an Kernbrennstoffen wird in das Eigentum der Europäischen Union übertragen. Das kerntechnische Material innerhalb der Europäischen Gemeinschaft befindet sich aus Schutzgründen im Eigentum der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM).

Dieselben Schutzgründe machen es erforderlich, dass bei einer Beendigung der Europäischen Atomgemeinschaft die Europäische Union als Rechtsnachfolgerin das Eigentum an den Kernbrennstoffen in der Gemeinschaft übertragen bekommt.

(5) Der Rat beschließt gemäß dem Verfahren des Artikels 251 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen über das Tätigwerden der Europäischen Union zur Erreichung der in Absatz 1 genannten Ziele. Bislang unterliegt die Atompolitik der Europäischen Union nicht der Mitbestimmung und Kontrolle durch das Europäische Parlament.

Die allgemeine Tendenz, das sogenannte Mitbestimmungsverfahren nach Artikel 251 EG-Vertrag zum normalen Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Union zu machen, sollte selbstverständlich auch im Bereich der Atompolitik gelten.

(6) Mitgliedsstaaten, in deren Hoheitsgebiet keine Atomanlagen zu kommerziellen Zwecken oder Forschungsreaktoren mit mindestens 1 Megawatt thermischer Leistung in Betrieb waren oder sind, sind von den Lasten und Risiken der Nutzung der Atomenergie vollständig freizustellen. Dasselbe gilt für Regionen in der Europäischen Union, in denen die Errichtung von Atomanlagen unter anderem an Bürgerprotesten gescheitert ist. Es entspricht dem Grundsatz der Fairness und der Solidarität der Europäischen Union, Mitgliedstaaten und Regionen, die sich teilweise durch Referenden explizit gegen die Nutzung der Atomenergie ausgesprochen haben, von den Lasten und Risiken der Atomenergie generell freizustellen.

7. Mitgliedstaaten, in deren Hoheitsgebiet nach dem 1.1.2005 noch Atomanlagen mit einer Leistung von mehr als 1 Megawatt thermischer Leistung in Betrieb sind, finanzieren aus staatlichen Mitteln in Höhe von 0,5% ihres Bruttoinlandsprodukts einen Gemeinschaftsfonds, mit dem die von den übrigen Mitgliedstaaten zu tragenden Risiken eines atomaren Unfalls mit grenzüberschreitenden Auswirkungen ausgeglichen werden. Die Mittel sind in den Empfängerstaaten für den Ausbau erneuerbarer Energien zu verwenden. Mitgliedstaaten, die erst nach dem 1.1.2005 den Betrieb ihrer letzten Atomanlage beenden, werden mit einer Übergangsfrist von zwei Jahren von Geber- zu Empfängerländern aus dem Gemeinschaftsfonds.

Dieser Vorschlag beinhaltet eine Ergänzung des Kohäsionsfonds gemäß Artikel Artikel 161 EG-Vertrag. Dieser Fonds dient Vorhaben in den Bereichen Umwelt und Verkehr in wirtschaftlich schwachen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union.

Gemäß Artikel 175 Absatz 5 EG-Vertrag können Mitgliedstaaten auf Mittel des Kohäsionsfonds zurückgreifen, wenn umweltpolitische Maßnahmen in einzelnen Mitgliedstaaten zu "unverhältnismäßig hohen Kosten" führen.

Entsprechend dieser Grundphilosophie lässt sich auch begründen, dass Mitgliedstaaten ohne Atomkraftwerke, die jedoch durch den Betrieb von Atomanlagen in anderen Mitgliedstaaten massiv gefährdet werden, einen Ausgleich für diese immensen Risiken aus einem Gemeinschaftsfonds erhalten.

Es entspricht dem Verursacherprinzip, wenn die Mitgliedstaaten, die die Nutzung der Atomenergie nicht beenden, für die Ausgleichszahlungen verantwortlich gemacht werden.

Dem Ziel der Ressourcenschonung und dem Vorsorgeprinzip (beides gemäß Artikel 174 EG-Vertrag) folgend sollen die Mittel für den Aufbau einer die Umwelt schonenden Energieversorgung dienen.